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所谓两层是指在联邦和州两个层级进行各自的立法，以联邦立法为主、州立法为辅。

三是《立法法》关于授权立法的规定，其基本法理和内在逻辑是具有立法权的机关将自己的某些立法权授予没有立法权限的机关行使。[33]笔者认为，判断监察法规的性质，除了看全国人大常委会授权决定这一监察法规立法权的形式来源外，还要考虑三个更为实质的问题：一是国家监察委员会是最高监察机关，制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权和手段[34]这一监察法规立法权的实质来源。

概括式的一般性规定，不仅可以将更多有需求的地方纳入被授权主体范围，赋予其变通立法权限，使授权立法活动在法治的轨道上运行，[41]也有助于保持《立法法》的开放性、引领性和稳定性。一般立法是指省、设区的市两级人大及其常委会按照《立法法》第72条、第73条规定的立法权限和事项范围制定的地方性法规。由此，《立法法》在修改时，以适当方式确认和规范浦东新区法规、海南自由贸易港法规和中国海警局规章等授权立法，既有助于建立和完善与海南省、浦东新区改革创新和海上维权执法体制改革相适应的法治保障体系，同时也是中国特色社会主义法律体系发展完善和《立法法》自身体系完备的必然要求。一方面，将来修改宪法时，应当将监察法规和军事法规纳入宪法第5条，规定一切法律、行政法规、监察法规、军事法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。[4] 曲广娣：《论法律体系的概念及其构建的一般条件——综合系统论和分析法学视角》，载《中国政法大学学报》2015年第3期。

王楷：《合宪性审查的中国实践》，载《领导科学论坛》2020年第11期。[6]《中国大百科全书：法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第84页。[10] 美国作为互联网的缔造者和全球第一大经济体，一方面，深刻认识到数据流动在全球化中的作用，通过宪法和单行法不断限制行政权对数据规制的干预，为数据的全球流动消除公权障碍。

从域外的实践发展看，欧盟作为本地主义的引领者也在不断地吸收借鉴全球主义。【注释】 [1] 参见习近平：《坚持可持续发展共创繁荣美好世界》，载《人民日报》2019年6月8日，第2版。无论是通过GDPR建立相应的数据评估白名单还是与美国达成《安全港协议》和《隐私盾协议》，都显现出其对数据跨境流动的重视，并希望通过建立适度的数据审查模式来弥补本地主义的缺陷。该规定也在2021年出台的《深圳经济特区数据条例》第82条有所体现。

三是成为进一步合作的框架和制定更为具体规则的过程之一。[12]因此对数据隐私的保护本质上是对基本人权的保护，而在欧洲的法律体系下自然也需要通过立法加以干预。

[53] 作为亚洲各国主导形成的多边经贸协定——《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）——也对各个领域的数据跨境问题有所关注。最后，基于中国立场，探寻身处全球数据博弈中的中国应如何选择本国的数据存储及跨境规则，并推动相关国际规则的协调。此举招致了美国政府与企业的极大不满，因为从美国的统计来看，数字经济时代的数据流动极大地促进了美国经济发展，而GDP近5%的增长和200余万就业的增加更得益于美国对全球数据的高效获取。另一方面，TPP也为各国行使数据监管权提供了空间，通过相对模糊的条文允许缔约方以合法公共政策目标为由对数据进行监管。

虽然各方基于全球主义和本地主义的博弈依旧存在，但也开始呈现出两种主义合流的可能趋势。这种抉择的作出，很大程度上受到了不同国家经济制度和对数据技术掌控能力的影响。在美国人眼中，尽管罗斯福新政一度挽救美国并奠定其战后的经济主导权，但美国宪法所秉持的限制公权理念恰与自由资本主义倡导的小政府大市场形成契合，令美国的经济治理始终偏重自由主义。[3]在此次逆全球化中，新兴国家力量的崛起也深刻影响着网络空间规则的形成。

由于跨境数据流动涉及到成员方主权与国内政策，GATS第14条规定了个人数据保护例外和安全例外，[45]允许成员方在不构成歧视和变相贸易限制的前提下，可援引上述条款排除GATS项下承诺的适用，为成员方限制跨境数据跨境提供了依据。美欧分别作为全球主义与本地主义的擎旗者，在经济治理上因对政府与市场关系的认知差异而走向不同的道路。

另一项由美国提起，将设立一个新的政府专家组（Group of Governmental Experts, GGE），负责研究现有国际法如何适用于网络空间的国家行为，并提出促进遵守现有网络规范的途径。例如在《加拿大—欧盟双边贸易协定》中，双方特设专门条款针对电子商务中的信任和隐私问题，并要求缔约方采取或维持法律、法规或行政措施，参照国际数据保护标准保护电子商务使用者的个人信息。

回顾资本主义的发展历程，强调自由放任理论的亚当·斯密（Adam Smith）与强调国家干预的凯恩斯（John Maynard Keynes）让资本主义呈现出两种不同的面貌。1.国际软法中的数据规则 在全球数据跨境规则的形塑中，相关国际组织通过制定软法发挥着巨大作用。无论是从上世纪中后期欧洲的主张还是新世纪以来新兴国家的诉求而言，本地主义日益得到各方的认可，所依凭的理论基础也恰是国际法所倡导的人权保护理念。《塔林手册》作为近年来推动网络空间规则形成的重要文本，在网络主权的规则制定上并未纠结于概念的辨析，而是通过强调一国具有对本国网络基础设施和相关行为的控制权来框定主权边界。[7] 正是由于互联网与全球化之间的密切联系，美国作为互联网母国率先举起全球主义大旗，强调数据的跨境自由流动是现代商业的常态，应当在限制滥用的情况下鼓励跨境流动创造更大的商业价值。《网安法》第37条和《数据安全法》第36条都强调的数据应当存储于中国境内。

在总体政策导向上，维护包括互联网在内的各领域的规则主导权仍是美国外交政策的核心。[18]网络空间作为人类新兴的活动空间，经历了从自由放任到规则法治的发展历程，吸收了包括主权原则在内的相关国际法原则与规则。

这种相互的博弈与妥协，更多是基于现时利益的选择，并随时面临着中断的可能。[68] 参见沈伟：《两个大局下的人类命运共同体：从意识自觉到责任担当》，载《人民论坛·学术前沿》2021年第1期，第69页。

[51]而在欧盟参与的相关双边条约中，由于其内部数据保护模式的刚性要求，使得诸如加拿大、日本为代表CPTPP成员也不得不作出妥协。1980年经济合作组织（OECD）发布的《隐私保护和个人数据跨境流动指南》是最具代表性的国际软法。

[43] 2.国际条约中的数据规则 在WTO框架下，服务贸易总协定（GATS）是与数据跨境流动相关的基本条约。[72]尤其在OEWG中，中国针对数据治理重申国际法的重要性，强调在数据全球流动的背景下着力关注数据安全问题，以期有效平衡技术进步、商业发展与国家安全，推动数据依法有序的自由流动。[1]在新一轮的科技革命与全球治理体系调整中，数据已成为促进全球经济社会发展的核心资源。数据作为一种具有财产属性的资源，它的经济价值不是暂时静止地存在于物权，而是从一个债权向另一个债权不停地移动，[66]只有在流动中才能获得更多赋值。

因此，基于自贸区和经济特区的制度优势，从地方改革开始推动数据认证、评估和审查机制的建立，在试验中总结经验并完善制度体系是值得考虑的。第三，欧盟看到了在大企业主导全球经贸往来的背景下，对跨国企业内部数据流动的合规至关重要。

相较于隐私权，数据更多地关乎公民的人格与尊严，这恰恰能够被涵盖进大陆法系人格权保护范畴。所谓两层是指在联邦和州两个层级进行各自的立法，以联邦立法为主、州立法为辅。

但微软主张该数据存储的服务器在爱尔兰，美国执法部门无管辖权，拒绝服从该命令。[16] 参见高富平：《个人数据保护和利用国际规则：源流与趋势》，法律出版社2016年版，第131-135页。

（二）数据治理的本地主义：基于人权与主权的数据保护 互联网虽诞生于美国却服务于全球，美国所倡导的全球主义并非是唯一路径。新的商业模式和商业互动取决于跨境转移数据的能力，这也是完成企业必要运作的需要。[69] See Edith Brown Weiss, Conclusions: Understanding Compliance with Soft Law, in Dinah Shelton, Commitment and Compliance: The Role of Non-Binding Norms in The International Legal System, Oxford University Press, 2000, pp. 535-553. [70] 参见黄炎：《跨境数据治理体系的多维变革及因应之策》，载《太平洋学报》2022 年第4期，第67-68页。一方面，TPP强调了互联网的自由与开放性，要求缔约方不应采用超出协议的保护性措施阻碍数据跨境传输，并且在数字贸易方面坚持非歧视原则并取消贸易壁垒。

非经中国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中国境内的数据。[4] 参见黄志雄：《国际法在网络空间的适用：秩序构建中的规则博弈》，载《环球法律评论》2016年第3期，第14-15页。

在遭受本地主义壁垒无法有效获得数据时，美国选择通过单边途径强制要求数据商提供数据，显现出进攻的姿态。现行国际法的责任体系是支撑现代国际社会秩序的核心内容，在关键问题上如果失去硬法所具有的拘束力则会导致行为失范并损害各方利益。

该协议延续了美欧在数据保护领域的双边协调，并在继承《安全港协议》的自愿加入、商业信息交换的基础上开始关注政府相关行为，赋予欧盟数据保护机构对第三国的数据保护水平的调查权，并强调欧盟公民的救济与申诉权。[73] 所以，在参与全球数据跨境规则的形塑过程中，中国依旧要积极参与相关国际软法的制定工作，既要在现有多边机制下积极发声，也要鼓励中国互联网企业参与全球数字贸易规则的制定，实现政府与民间的双向共进。